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中国片区开发PPP发展研究——平台公司东山再起

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年12月25日 15:34:49
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原标题:中国片区开发PPP发展研究——平台公司东山再起

中国片区开发PPP发展研究——平台公司东山再起

本文所述的平台公司,均指已依照相关规定,成功地进行了市场化转型的平台公司(也称为“地方国企”)

(一)地方国企参与平级区县项目

虽然主管部门对于平台公司参与本级政府PPP项目的实施了严厉的监管措施,但对于成功转型的平台公司(也称为“地方国企”,及“市属或区属国企”),参与非本级PPP项目,一直未有相关约束。

以我们实践参与的项目及在本次调研中观察到的情况,一些市属(或更高层级)地方国有企业,参与了其所属行政区域下辖的区县项目,我们在随机抽取的近30个园区开发项目中,关注到了5个有平级或本级平台公司参与的PPP项目。

这种模式形成了可能归属同一上级地方政府管理的,行政级别大致相当的,区县政府和市属国企分别担任了广义PPP项目中的地方政府和社会资本角色的项目合作架构。

与区县下属国企担任项目主体一样,地方国企参与与其平级(指行政级别大致相当)的区县政府项目,有利于发挥其了解地方情况、熟悉投融政策程序等多方面的的优势。

特别是,由于市属国企的层级高于区属国企(转型平台),在一般情况下,也具有更大的资产规模,更好的资信状况等,特别是不属于“为当地政府融资的平台公司”情形,因此,更易于为金融机构所接受。

同时,与本级政府下属平台公司做社会资本的情况相比,由于合作双方不是上下级单位,也没有直接的行政隶属关系,在一定程度上避免了项目仓促决策、盲目上马后的硬性指派,随意拖欠款项等平台公司可能会遇到的不利情况。

在一些广义PPP的项目实践中,在不影响项目资产债务关系的前提下,地方国企成立项目公司采取了子、分公司的管理架构,相对清晰地厘清了不同区县之间、市与区县之间项目的关系。当地区县政府也可以派员参加到项目公司(子、分公司)中去,负责联络沟通、协调处理项目所在地涉及到的相关程序和配合工作。

(二)区县管理职责提供辅助作用

在较大型项目中,市级政府可以向区县政府及相关市直职能部门提出一些具体的工作要求,包括但不限于:按期保质保量完成项目配套工作,确保相应用地指标落实、按期推进完成征拆进度,依照计划组织土地储备和出让工作,以及按期足额履行相关资本金出资,按规定上划资金责任等,并制定相应的奖惩措施,对于项目的稳步推进起到了必不可少的支持作用。

在这些具体的工作要求中,是否可以包含下级单位按期向上级单位拨付还款资金的要求呢?

由于在项目运行中,一方面是上级政府对下级政府在财政管理体系上存在业务领导关系,另一方面是上级政府与作为社会资本方参与PPP项目的市属国企之间,可能存在的直接出资关系及或有救助义务,在这种情况下,上述的还款要求有可能存在一定程度的相对刚性,甚至是直接监管和扣转的。虽然在管理库PPP项目中尚难以全面获取这一方面的信息,但这种情况在2015年以前的普通片区开发项目中并不少见。

鉴于,各级行政单位之间的应付款项,不认定为违规举债,因此到目前为止,我们尚未发现有相关禁止性规定。但是,这种还款要求,在法律形式上,至少要与企业债务隔离开来,才能符合合规性的基本要求。

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(三)参与混改取长补短寻求突破

同时在片区开发项目调研中,我们也注意到了平级或本级平台公司(地方国企)与社会资本共同组建项目公司的情况,也多次出现。

平台公司转型,应该是开始于行业领域适宜的新项目,而不是寄希望于在原有历史遗留问题上的翻身。

当市场化运行的新项目在规模、收益等方面赶上、超过,直至达到利润完全覆盖历史形成的到期支出责任时,平台转型则自然水到渠成了,至少从规模上说是这样。

通过混改引入非公资本,能够弥补平台公司自有资金不足,同时构建起比较有效的法人治理结构,有效约束行政干预,充分发挥资本所具有的收益性特征,改善平台公司经营机制僵化和驱动不足的问题,创新市场化激励机制。

二三线城市平台业务,一方面是建设施工和房产开发,技术壁垒不高,另一方面是园区开发和招商引资,水平差距不大,全国基本在同一起跑线上;难点主要在于创新融资和合规掌控,非公资本在这些领域并不处于劣势,加上其与生俱来的机制灵活、熟悉所在地等诸多优势,促使混改有望成为二三线城市新型城镇化建设实现后发先至的快捷方式。

(四)委托授权购买招商引资服务

如果购买招商引资的服务费率或奖励费率较低,则不易于引入企业,但对于较高费率,在支付金额上,地方政府也经常会产生一些顾虑。

按照经验数据,对于生产型企业,达产后的当地每年税收收入留成金额,较大概率是位于该项目总投资额的2-7%之间的区间里;更何况,企业从投资到达产,往往需经历1-3年甚至更长时间,在达产之前的阶段里,会有相当长的一段儿时间没有税收贡献;而这样的比率显然与购买招商引资服务的理想费率存在一定客观差距。

为此,地方政府一是担心大规模企业投资一旦引入,财政的当期支付能力不足,二是担心因此承担财政资金或国资流失的责任,三是如果反悔违约,会伤害地方政府的信誉,进而也会破坏当地的营商环境。

在这种客观情况下,以平台公司作为招商引资服务的提供商平台和“缓冲区”,支付款项的行为相对较易接受一些。

(五) 超额利润返还促使超收回流

地方政府在包括购买招商引资服务等一系列营商环境建设的项目中,可以设置超额利润返还或超收部分分成的机制,但这种机制,对于外部社会资本则不易接受,而较易为平台公司(地方国企)所接受。

在这种结构中,平台公司的超额利润返还等机制的设计,成为招商引资奖励支付的一种“回流阀”,在促进招商引资的同时,避免了意外的巨额资金支付。

(六)平台参与片区特许开发展望

基于片区特许开发项目模式中,信息不必须完全公开,大多数社会资本投资人在招商引资、产业服务方面经验较少、运营能力不强等诸多因素,金融机构和社会资本在模式初期都有可能会有顾虑,从而给模式的推广带来一定的困难。

这就需要地方政府、主管部门履职尽责,做好社会管理职能;特别是通过平台公司(地方国企),做出一定的出资和增信的努力,也可能需要在绩效考核机制的设计方面,做出有利于获取利润和风险控制的让步;平台公司(地方国企)也要发挥在国有资本管理和招商引资服务,以及了解本地情况等多方面优势,切实加强衔接功能。

在我们的实操案例中,也考虑去尝试了“政府—地方国企”、“政府—社会资本”、“政府—地方国企—社会资本”、“政府—地方国企与社会资本合资方”、“政府—地方国企—地方国企与社会资本合资方”等多种情形,尤以后几种更为常见和易于为各方所接受。

片区特许开发模式是平台公司成功转型再发展的有利契机,平台公司也可以借此与社会资本开展混合所有制改革。借此机遇,平台公司可以充分发挥自身优势,在创造社会福祉、服务家乡父老的新型城镇化建设中实现自身做大做强。

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(五)社会投资人在平台公司作为社会资本方的形势下参与PPP的模式

(六)社会资本方参与片区综合开发中的机遇

(七)社会资本方参与平台公司转型后的特殊业务

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